Исследование: Закон о лоббизме, мировая практика и ситуация в России.
1. Понятие закона о лоббизме: цели и ключевые положения.
1. Понятие закона о лоббизме: цели и ключевые положения.
Закон о лоббизме — это специальный нормативный акт, регулирующий деятельность по влиянию на органы власти (лоббистскую деятельность) с целью продвижения чьих-либо интересов при принятии государственных решений.
Главные цели такого закона — сделать лоббирование прозрачным и подотчетным, предотвратить превращение его в коррупцию, и установить «правила игры» для взаимодействия бизнеса, граждан и власти.
Как правило, закон о лоббизме преследует задачи:
- законить лоббистскую деятельность как легитимную форму коммуникации между обществом и властью. - обязать лоббистов регистрироваться и отчитываться о своих контактах и расходах. - установить ограничения и этические стандарты (например, «оборотные двери» — запрет чиновникам сразу становиться лоббистами после увольнения). — определить ответственность за нарушения правил лоббирования
Ключевые положения типичного закона о лоббизме включают четкие дефиниции лоббистской деятельности и статуса лоббиста. - введение реестра лоббистов (обязательная государственная регистрация всех, кто профессионально оказывает лоббистские услуги). — требование регулярной отчетности о том, в чьих интересах и с какими должностными лицами ведется работа. - а также перечень прав лоббиста при взаимодействии с властью и обязанностей (соблюдать правила, раскрывать информацию и пр.)
Например, в модельном законе СНГ «О регулировании лоббистской деятельности» (принятом Межпарламентской ассамблеей СНГ в 2003 г.) предусматривалось, что лоббист — это гражданин, прошедший государственную регистрацию и получивший лицензию, действующий от имени клиента по доверенности; ему гарантируется доступ в органы власти и право получать открытые материалы по законопроектам, но он обязан представить должностному лицу сведения о своей регистрации и впоследствии отчитываться о деятельности.
Таким образом, основной смысл закона о лоббизме — ввести лоббирование в правовое поле, сделав его открытой, регулируемой практикой, полезной для процесса выработки политики, но не наносящей ущерба общественным интересам.
2. Международная практика регулирования лоббизма.
Опыт разных стран показывает широкий спектр подходов — от жесткого законодательного регулирования до почти полного отсутствия специальных норм.
Общая тенденция такова: англосаксонские страны первыми приняли законы о лоббизме, тогда как во многих других государствах лоббирование долгое время оставалось вне прямого закона, регулируясь лишь косвенно или этическими кодексами.
США стали пионерамирами в легализации и регламентации лоббизма.
Еще в 1946 году Конгресс принял первый федеральный «Закон о регулировании лоббизма», требовавший от лоббистов в Конгрессе регистрацию и раскрытие информации о клиенте, размере гонораров и подаваемых петициях.
В 1995 году вступил в силу более всеобъемлющий «Закон о раскрытии лоббистской деятельности» (Lobbying Disclosure Act), который дал современное определение лоббиста (лицо, которое получает вознаграждение и тратит значительное рабочее время на продвижение интересов клиентов) и обязал лоббистов регулярно отчитываться; был создан публичный список зарегистрированных лоббистов при Палате представителей и Сенате.
Европейский союз:
На уровне институтов ЕС тоже выработаны правила прозрачности.
Европарламент еще в 1995 году создал добровольный реестр лоббистов, к которому Еврокомиссия присоединилась в 2008 г., а с 2011 года действует Единый «Регистр прозрачности» ЕС (Joint Transparency Register) для всех организаций, стремящихся влиять на политику ЕС
Первоначально участие в реестре было добровольным, но фактически обязательным для получения доступа в Европарламент и Комиссию.
В 2021 году Европарламент, Совет ЕС и Еврокомиссия заключили новое Межинституциональное соглашение, сделавшее регистрацию обязательной условием допуска интересов представителей к участию в консультациях и мероприятиям при всех трех институциях.
Теперь любые компании, НКО или консультанты, желающие встречаться с еврокомиссарами, депутатами Европарламента или представителями Совета ЕС, должны быть в реестре и соблюдать кодекс поведения.
Нарушения (например, сокрытие информации) могут привести к исключению из реестра или лишению доступа к институтам ЕС.
Этот шаг направлен на повышение прозрачности и доверия, учитывая возросший масштаб лоббизма в Брюсселе.
Канада ввела законодательный контроль над лоббизмом в конце 1980-х.
Акт о регистрации лоббистов 1989 г. (Lobbying Registration Act) — ныне Акт о лоббистах (Lobbying Act) — требует обязательной регистрации всех лиц, контактирующих с чиновниками или парламентариями от имени третьих сторон.
В Канаде создан независимый надзорный орган — Уполномоченный по лоббизму (Commissioner of Lobbying), назначаемый парламентом на 7 лет и отчитывающийся ежегодно о соблюдении закона и Кодекса поведения лоббистов.
Законом введен строгий «период охлаждения»: высокопоставленным бывшим госслужащим (министрам, замминистра и пр.) запрещено работать лоббистами в течение 5 лет после ухода с должности
Лоббисты обязаны ежеквартально предоставлять отчеты о своих коммуникациях с должностными лицами, с указанием тем и клиентов; эти сведения публикуются в открытой базе данных.
Несоблюдение требований (например, умышленное предоставление ложных сведений) грозит штрафами до 200 тысяч канадских долларов или даже тюремным сроком до 2 лет
До недавнего времени Германия относилась к странам с минимальным специальным регулированием лоббизма.
Формально при Бундестаге десятилетиями велся список аккредитованных лоббистов, которым выдаются пропуска в здание парламента
Однако единого закона о лоббистской деятельности долго не существовало: деятельность по представлению интересов на уровне правительства или земель не имела специализированного законодательства
Ситуация изменилась после ряда скандалов и под давлением общественности.
В марте 2021 года бундестаг утвердил Закон о регистре лоббистов (Lobbyregistergesetz), и с 1 января 2022 года в Германии введен обязательный публичный реестр лоббистов для взаимодействия с Федеральным правительством и парламентом.
Согласно этому закону, все организации и лица, регулярно влияющие на процесс принятия решений органов федерации, должны регистрироваться, раскрывать информацию о своих клиентах, бюджете на лоббизм и сферах интересов.
В 2024 году закон был дополнен: порог частоты контактов, при котором требуется регистрация, снижен (с 50 до 30 контактов за 3 месяца) расширен перечень данных, предоставляемых в реестр (включая сведения о бывших государственных должностях представителей интересов за последние 5 лет) и усилены санкции.
Нарушителей могут штрафовать (до €50 тыс.) и даже исключать из реестра, лишая права лоббировать органы власти.
Также Германия криминализировала так называемое «недобросовестное представление интересов» — вымогательство вознаграждения за обещание повлиять на решение чиновника (ст. 108f УК, введена в 2024 г.).
Таким образом, за последние годы Германия перешла от мягкой модели к достаточно строгому регулированию лоббизма.
Во Франции лоббизм долгое время регулировался фрагментарно, но в ответ на коррупционные скандалы были введены серьезные меры прозрачности.
В 2013 году закон «О прозрачности общественной жизни» учредил Высший орган по прозрачности общественной жизни (HATVP), которому поручено курировать и надзор за лоббистами.
С июля 2017 года во Франции введена обязательная регистрация лоббистов (их официально называют представители интересов) на специальном цифровом портале HATVP.
Закон (принят в конце 2016 г. в составе пакета «Сапен II») обязывает регистрироваться всех, для кого общение с публичными должностными лицами с целью повлиять на принятие решений составляет значительную часть деятельности.
После регистрации лоббисты должны ежегодно подавать декларации о своей деятельности — указывая расходы на лоббирование, сферы и предметы лоббирования, категории контактируемых должностных лиц.
Данные эти отчеты публикуются в открытом доступе.
За несоблюдение требований предусмотрена ответственность вплоть до уголовной (штрафы и даже тюремное заключение), хотя контроль носит в основном административный характер — HATVP мониторит отчеты и может передавать материалы в прокуратуру при грубых нарушенияхl.
Таким образом, Франция сейчас имеет одну из самых прозрачных систем в Европе: любой гражданин может через сайт HATVP узнать, какая организация лоббировала тот или иной закон, сколько средств на это потрачено и с кем из официальных лиц были контакты.
Кроме указанных стран, регулирование лоббизма также действует в Австралии, Великобритании, Ирландии, Израиле, Японии, Южной Корее, Польше, Литве и ряде других государств, хотя модели различаются.
Например, в Австралии и Великобритании существуют реестры лоббистов и кодексы поведения на основании правительственных указов (soft law), а в некоторых странах Восточной Европы (Литва, Польша, Венгрия) приняты специальные законы о лоббизме.
В большинстве же государств, где отдельного лоббистского закона нет, функционируют общие механизмы прозрачности — конституционное право на петиции, законы об административной процедуре, об обязательном раскрытии информации о деятельности властей и т. д., которые косвенно дисциплинируют лоббистскую деятельность.
3. История попыток принятия закона о лоббизме в России.
С 1990-х годов предлагалось несколько законопроектов о лоббизме, но ни один не был принят.
В Российской Федерации лоббизм как явление существует де-факто с 1990-х годов, однако специальное законодательство о лоббизме до сих пор не принято.
Ниже приведена хронология основных инициатив и попыток ввести закон о лоббистской деятельности в России, которые предпринимались на федеральном уровне:
• 1992 год:
Появляется самый первый проект закона — «О регулировании лоббистской деятельности в РФ»
Он был разработан в начале реформаторского периода (упоминается, что проводилась даже конференция по лоббизму под эгидой Верховного Совета РСФСР в 1993 г.
Однако этот ранний проект не продвинулся до стадии принятия.
• 1995 год
(Госдума I созыва): Первое официальное внесение законопроекта о лоббизме в Государственную Думу.
Инициатор — депутат Владимир Лепехин (фракция ПРЕС — Партия российского единства и согласия)
Проект рассматривался в пленарном зале, но не набрал достаточного числа голосов для прохождения во второе чтение.
Большинство депутатов тогда просто проигнорировали голосование; поддержали лишь фракции ПРЕС, Аграрной партии и КПРФ, тогда как ЛДПР голосовала против.
• 1997 год
(Госдума II созыва): Новую попытку предприняла группа депутатов от КПРФ во главе с Виктором Зоркальцевым (председателем комитета по общественным объединениям).
Однако этот проект даже не был вынесен на пленарное заседание — его отклонили на ранней стадии (комитеты не продвинули инициативу).
• 2003 год
(Госдума III созыва): В последние дни работы думы третьего созыва фракция «Союз правых сил» (СПС) внесла законопроект «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (№ 396138-3)
Инициаторами выступили политики СПС.
Однако внесение накануне выборов носило скорее декларативный характер — проект был невысокого качества (как отмечали эксперты) и не прошел дальше внесения: после того, как СПС не попал в новый созыв, документ сняли с рассмотрения.
• 2004–2005 годы
(Госдума IV созыва): В Думе под руководством Бориса Грызлова тема лоббизма почти не поднималась — эту Госдуму он характеризовал известной фразой «парламент — не место для дискуссий».
Однако в 2004 г. бизнес-объединение «Деловая Россия» (возглавляемое Борисом Титовым) предлагало свою концепцию закона о лоббизме, пытаясь привлечь внимание к теме.
Проект от «Деловой России» предполагал введение института зарегистрированных лоббистов и был направлен на цивилизацию лобби, но, по словам Титова, «общество к нему не готово», и инициатива также не была реализована.
• 2008–2010 годы:
На фоне курса Президента Дмитрия Медведева на борьбу с коррупцией появился импульс к разработке закона о лоббизме уже по инициативе исполнительной власти.
В Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Указом Президента РФ от 31 июля 2008 г., было прямо указано рассмотреть вопрос о подготовке нормативного акта, регулирующего лоббизм.
Указ Президента от 13 марта 2012 г. № 297 утвердил Национальный план противодействия коррупции на 2012–2013 годы, пунктом 15 которого Минэкономразвития и Минюсту предписывалось провести публичное обсуждение формирования института лоббизма в РФ.
Эти поручения породили в 2009–2010 гг. надежды, что проект закона о лоббизме будет внесен правительством.
В Госдуме при поддержке Администрации Президента даже прошел «круглый стол» по данной теме летом 2009 г.
Однако конкретного законопроекта от правительства так и не появилось: по состоянию на 2017 год никакой проект, разработанный во исполнение президентских указов, не был вынесен на общественное обсуждение.
• 2013 год
(Госдума VI созыва): Фракция «Справедливая Россия» (депутаты Н. Левичев, Г. Гудков и др.) внесла проект № 410475-6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и ИП…», фактически закон о лоббизме под другим названием.
Проект детально регулировал статус «представителя интересов», права и обязанности лоббистов, предусматривал создание саморегулируемых организаций лоббистов и реестра при Минюсте.
Однако на стадии предварительного рассмотрения Совет Госдумы отклонил инициативу, даже не вынеся ее на пленарное чтение.
Авторы затем повторно внесли этот же законопроект в июле 2015 года (Николай Левичев, будучи вице-спикером Думы, представил проект повторно) аргументируя, что сейчас лоббизм в РФ носит «незацивилизованный характер» и сводится к коррупции, а закон нужен для «цивилизованного лоббизма по западному образцу».
Тем не менее и в 2015 г. проект не получил поддержки и был отклонен профильным комитетом.
• 2014 год
альтернатива от Генпрокуратуры: Любопытный эпизод — попытка решить проблему лоббизма не через легализацию, а через запретительные меры.
В июне 2014 г. Генеральная прокуратура РФ, хотя формально и не обладает правом законодательной инициативы, опубликовала на своем сайте проект поправок в Уголовный кодекс, вводящих ответственность за так называемое «неправомерное влияние на принятие решений должностными лицами».
Предлагалось наказывать за согласие использовать свое влияние на чиновника в интересах третьих лиц, а также за передачу денег или услуг за такое влияние.
По сути, ГП РФ предложила объявить лоббизм (в форме «торговли влиянием») уголовным преступлением.
Эта инициатива встретила резкое неприятие бизнеса: Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) указал, что проект «нуждается в существенной доработке», иначе под ударом окажется нормальное взаимодействие бизнеса и власти.
В итоге поправки Генпрокуратуры не были внесены в Госдуму.
• Международная модель (2003):
Следует упомянуть, что параллельно были попытки создать рамки регулирования лоббизма на постсоветском пространстве.
15 ноября 2003 г. Межпарламентская ассамблея СНГ приняла модельный закон «О лоббистской деятельности в органах госвласти», весьма подробно прописавший дефиниции, права и обязанности лоббистов.
Однако этот документ остался на бумаге — ни Россия, ни другие страны СНГ так и не использовали его напрямую для национального закона.
Таким образом, начиная с первых шагов в 1992–1993 гг. и по настоящее время, было предпринято не менее пяти официальных попыток принять федеральный закон о лоббизме (1995, 1997, 2003, 2013, 2015), и несколько дополнительных инициатив со стороны бизнеса и ведомств — но каждый раз законодательный процесс прерывался.
К началу 2020-х в парламент новый законопроект о лоббизме больше не вносилсяru.
Основными причинами эксперты называют отсутствие политической воли у руководства, опасения властей перед возможными рисками, а также то, что существующая система негласного лоббизма устраивает влиятельные группы, привыкшие действовать без лишней огласки.
4. Аргументы «за» и «против» принятия закона о лоббизме в РФ.
Дискуссии о необходимости закона о лоббизме в России ведутся уже не одно десятилетие.
Условно позиции можно разделить на сторонников закона (эксперты, бизнес-объединения, часть общественности) и противников (значительная часть политического истеблишмента — чиновники, многие депутаты, а также крупный бизнес, тесно связанный с государством).
Рассмотрим ключевые аргументы каждой стороны.
Аргументы в пользу принятия закона о лоббизме:
• Прозрачность и снижение коррупции.
Закон позволил бы вывести процесс продвижения интересов «из тени», обязав лоббистов действовать открыто.
Сейчас же в России лоббизм фактически часто отождествляют с коррупцией поскольку нет прозрачного рынка лоббистских услуг и понятного ценообразования. При наличии закона каждое взаимодействие бизнеса с чиновниками имело бы официальный след — регистрация, отчет — что затруднило бы взятки и теневые сделки.
Как отмечал один из авторов законопроекта, легализация лоббизма заставит платить налоги с вознаграждений за продвижение интересов вместо того, чтобы решать вопросы коррупционным путем. В перспективе это сузит почву для коррупции и повысит доверие общества.
• Цивилизованные правила и профессионализация.
Закон установит четкие правила игры для всех участников процесса — и для бизнеса, и для чиновников. Появится институт аккредитованных лоббистов (предлагалось вводить статус лоббиста по аналогии со статусом адвоката, со своим этическим кодексом). Это приведет к росту профессиональных GR-консультантов, прозрачных лоббистских фирм, которые будут конкурировать качеством услуг, а не близостью к «телефону». Развитие рынка лоббистских услуг на законных основаниях позволит компаниям официально нанимать специалистов для представления своих интересов, что сейчас затруднено.
В итоге лоббирование перестанет быть грязным словом, а станет нормальным инструментом диалога общества и государства — как это давно произошло «на Западе», где лоббизм считается законной формой коммуникации власти с группами интересов.
• Учет интересов и экспертиза при принятии решений.
Лоббисты несут не только частные интересы, но и экспертные знания, которые нужны власти для качественных решений. Закон о лоббизме позволил бы более широко вовлекать заинтересованные группы в обсуждение законопроектов.
Например, отраслевые ассоциации (страховщики, промышленники и т. п.) могли бы официально участвовать в парламентских слушаниях, предоставлять заключения, не опасаясь обвинений в «незаконном лоббировании». Это повысит профессиональный уровень законопроектов, так как законодатель будет получать информацию о реальных последствиях тех или иных норм из первых рук. Кроме того, будут защищены и общественные интересы — прозрачность позволит видеть, чьи аргументы легли в основу решений и сбалансировать влияние разных групп.
• Конституционное право и демократичность.
В конце концов, Конституция РФ гарантирует каждому право обращаться в органы власти с петицией, предложениями (ст. 33).
Лоббизм в цивилизованном понимании — это расширение этого права, возможность не только гражданину лично, но и через представителя добиваться учета своего мнения. Закон о лоббизме дал бы правовую основу реализации этого конституционного права в организованной форме.
Сторонники указывают, что демократия предполагает плюрализм интересов и их конкуренцию, а у нас эта конкуренция сейчас скрыта.
Легальный лоббизм сделал бы процесс законотворчества более открытым и подотчетным обществу, приблизил бы его к избирателям.
Аргументы противников закона о лоббизме:
• «Общество не готово» / негативное восприятие.
Скептики утверждают, что российские политические реалии и культура ведения дел таковы, что закон о лоббизме может не сработать или вызвать негатив.
По мнению ряда депутатов, в РФ лоббизм прочно ассоциируется с торговлей влиянием и обогащением за счет государства. Принятие закона, узаконивающего лоббизм, может быть непонятно населению и встретить сопротивление: мол, «власть узаконила взятки».
Борис Титов признавал, что общество не созрело для позитивного восприятия такого закона, и сначала нужно повысить прозрачность вообще, вовлекать общественников в обсуждение решений.
• Опасения легализации скрытого влияния иностранных и олигархических групп.
Некоторые противники рисуют сценарий, что закон о лоббизме легитимирует влияние крупных частных денег на политику. В условиях слабых институтов прозрачности есть риск, что самые богатые корпорации и лобби (включая иностранные, транснациональные) официально получат инструменты проталкивать выгодные им решения, узаконив неравенство доступа.
Например, депутат Евгений Федоров (ЕР) заявлял, что отдельный закон не нужен, достаточно совершенствовать текущие механизмы, иначе можно получить «лоббистов-одиночек» с неясным финансированием, которые будут обходить ограничения.
Проще говоря, власть опасается ослабить контроль: сейчас все ключевые решения принимаются кулуарно, а открытый лоббизм мог бы этому помешать.
• Достаточность иных мер и «преждевременность».
Официальная позиция правительства РФ много лет сводилась к тому, что специальный закон о лоббизме нецелесообразен на данном этапе.
Все поступавшие в 1990-х — 2000-х законопроекты получали отрицательные отзывы Правительства — сначала за подписью Ильи Клебанова, потом Валентины Матвиенко — с формулировкой: «Правительство РФ считает принятие такого закона преждевременным».
Чиновники утверждают, что есть иные инструменты согласования интересов: например, трехсторонние комиссии, общественные советы, институт оценки регулирующего воздействия. То есть проблему лоббизма, по их мнению, можно решать точечно, улучшая уже действующие нормы (законы о контроле за финансами партий, об ограничении конфликтов интересов чиновников, об обязательном опубликовании проектов НПА и т. д.), без отдельного закона.
Также высказывался аргумент, что лоббизм — явление слишком сложное, и любой закон будет легко обходиться: впишут услугу как «консалтинг» или наймут бывшего чиновника как штатного советника, и закон не поможет.
Поэтому, не стоит городить бюрократическую конструкцию, которая либо бесполезна, либо даже создаст иллюзию благопристойности там, где по сути коррупция.
• Институциональные риски для власти.
Неофициально многие представители власти не заинтересованы в законе о лоббизме, так как нынешняя система позволяет более гибко реагировать на запросы.
Теневой лоббизм дает возможность чиновнику получать выгоды (материальные или карьерные) за поддержку интересов, не нарушая напрямую законодательства. Закон и жесткая прозрачность лишили бы элиты этой возможности или по крайней мере сделали бы ее рискованной.
Кроме того, закон о лоббизме требовал бы раскрытия информации о контактах депутатов и чиновников с бизнесом, а многие высокопоставленные лица не готовы к такому контролю общества.
Проще говоря, у закона нет влиятельных лоббистов — в ироничной формулировке: «у закона „О лоббизме“ нет эффективного лоббиста», поэтому он и не проходит.
Резюмируя:
эксперты и общественные деятели подчёркивают плюсы законодательного регулирования лоббизма — прозрачность, снижение коррупции, цивилизованный диалог власти и интересов общества.
Власть и связанные с ней структуры упирают на то, что отдельный закон не нужен или вреден, предлагая опираться на существующие механизмы.
На практике именно позиция противников брала верх все последние годы.
5. Последствия отсутствия закона: как лоббизм осуществляется в России де-факто.
Российская реальность такова, что при отсутствии законодательства лоббистская деятельность все равно происходит, но в нераскрытой, неформальной форме.
Отсутствие правил ведет к тому, что лоббизм интегрирован в другие практики — зачастую в тень, либо маскируется под иные виды деятельности (консалтинг, PR, благотворительность и т. п.).
Ниже рассмотрены особенности российского лоббизма без закона, мнения экспертов и конкретные примеры.
• Превалирование «теневого» лоббизма.
Без правовых рамок значительная часть лоббирования интересов происходит закулисно.
Эксперты отмечают, что в 1990-е прямое денежное стимулирование (взятки, откаты) было едва ли не основным методом продвижения интересов.
В 2000-е оно видоизменилось: на федеральном уровне вместо прямых взяток зачастую договариваются, например, о предоставлении доли в бизнесе или о назначении на высокую должность в обмен на нужное решение.
Эти схемы — классический конфликт интересов — остаются вне прозрачного поля.
Показательный пример нецивилизованного лоббизма, который называют эксперты, — приватизация 1990-х: решения принимались в интересах определенных групп кулуарно, что породило массовое недоверие и ощущение олигархического сговора.
Без закона нет инструментов выявить и предотвратить подобные случаи:
лоббисты-«решалы» действуют негласно, ответственности почти не несут, а общество узнает постфактум.
Современный пример — масштабное лоббирование интересов госкорпораций при распределении бюджета: происходит через закрытые совещания, а широкой публике детали неизвестны.
Отсутствие закона усиливает теневые практики, с которыми трудно бороться правовыми методами.
• Лоббизм через должностных лиц и инсайдеров.
В РФ интересы часто продвигаются не внешними лоббистами, а самими чиновниками и депутатами, представляющими определенные группы.
Исследование IABC/Russia отмечает, что в отличие от Запада, где действуют профессиональные лобби-агентства, в России лоббизмом занимаются «первые лица компаний, сами чиновники и депутаты Госдумы».
То есть нередко крупный бизнес просто «срастается» с властью: влиятельный чиновник лоббирует выгодное своему окружению решение изнутри правительства, либо депутат продвигает поправку в интересах спонсора своей кампании.
Это приводит к тому, что законы пишутся не всегда в интересах общества, а под узкие группы.
Но формально это выглядит как инициатива самого должностного лица, и правовые механизмы прозрачности здесь бессильны — нет требования раскрывать, по чьей просьбе чиновник выступил.
Отсутствие легальных лоббистов фактически утяжеляет проблему олигархического влияния, ведь лоббируют те, кто у власти.
• Неформальные «серые» посредники.
Развивается рынок нелегального лоббизма — различного рода посредников, консультантов с связями, которых в народе называют «решалы».
Они не рекламируют свои услуги открыто, но известны в деловых кругах.
Например, отставные высокопоставленные чиновники, сохранившие связи, часто становятся советниками компаний и за значительное вознаграждение договариваются о решении вопроса (получении госконтракта, изменении регуляции) — официально это не регулируется.
Поскольку нет обязательной регистрации, такой посредник никак не декларирует свою деятельность.
Эксперты прямо указывают: «есть те, кто за взятки решает вопросы в органах власти», и этот параллельный рынок сохраняется.
Более того, в отличие от зарегистрированных лоббистов на Западе, эти посредники не несут репутационных рисков — их имена неизвестны обществу.
Таким образом, отсутствие закона порождает стихию посредников, качество и добросовестность которых не контролируется.
Слышны истории, как недобросовестные «лоббисты» берут деньги и исчезают, либо выдают себя за влиятельных, не имея реальных рычагов.
Закон мог бы профессионализировать эту сферу, а пока — «дикое поле».
• Оформление лоббизма под другие сферы.
Многие элементы лоббистской работы перешли в PR и юридические услуги.
После 2004 г., когда изменилась избирательная система (Дума стала выбираться по спискам, губернаторы — назначаться), множество PR-агентств переключились с выборов на сферу Government Relations (GR).
Они предлагают клиентам услуги по взаимодействию с органами власти: готовят справки, организуют мероприятия с участием чиновников, формируют общественное мнение (статьи, медийные кампании) в пользу нужных решений.
Все это формально — PR или консалтинг, а по сути лоббизм. Юридические фирмы также активно включились: многие крупные юрфирмы имеют направление по сопровождению законопроектов, лоббированию изменений в регуляторике (особенно в сферах антимонопольного регулирования, таможенных тарифов и т. д.).
Они пишут тексты поправок, обосновывают их и через контакты продвигают. Поскольку нет закона, эти услуги не называются «лоббистскими» и не требуют раскрытия.
В итоге деятельность ведется, но под чужим именем: общество видит только витрину (PR-статью, юридическое заключение), а кто за этим стоял — нет.
Лоббистское влияние остается непрозрачным, хотя каналы коммуникации легальны.
• Роль бизнес-ассоциаций.
В отсутствие закона о лоббизме функции по представлению интересов частично взяли на себя крупные объединения бизнеса: РСПП, Торгово-промышленная палата, «Деловая Россия», «Опора России» и др.
Эти организации открыто взаимодействуют с правительством — направляют письма с позициями по законопроектам, участвуют в экспертных советах, встречаются с руководством страны.
По сути, они выступают «белыми лоббистами» от лица российских предпринимателей.
Например, Всероссийский союз страховщиков сумел через диалог с депутатами отстоять сохранение обязательного страхования (ОСАГО) в нулевые годы.
Другой случай — публичная кампания Дальневосточных автовладельцев против запрета праворульных машин: через митинги, петиции и поддержку части депутатов лоббисты-общественники добились отмены запрета (пример успешного публичного лоббизма).
Эти примеры показывают, что механизмы лоббирования существуют: когда вопрос задевает широкие слои или крупную индустрию, находятся способы повлиять на власть (через общественный резонанс или корпорации).
Однако и здесь нет институциональной прозрачности: ассоциации не обязаны раскрывать, какие компании давили на то или иное решение внутри объединения, по чьей инициативе они готовили предложения правительству.
Эксперты признают, что в России действуют и вполне «цивилизованные бизнес-профсоюзы» — тот же РСПП или Ассоциация российских банков, они грамотно выстраивают диалог с госорганами.
Но их статус и влияние определяются неписаными договоренностями с властью, а не законом.
• Отсутствие учета мнений малых групп и общественности.
Негативное последствие отсутствия закона — неравномерность доступа к уху власти.
В условиях непрозрачности выигрывают самые ресурсные игроки — крупные корпорации, государственные компании, силовые структуры.
Их интересы обычно проводятся в приоритетном порядке. А вот малый и средний бизнес, общественные некоммерческие организации без политического веса часто остаются вне процесса.
Нет установленной процедуры, как им донести свою позицию. Да, существуют общественные советы, консультации, но их влияние ограничено.
В итоге, как отмечают аналитики, без законодательного поля лоббизм носит выборочный характер: сильные лоббисты сильны, слабые — не слышны.
Это снижает качество принимаемых решений, так как голоса многих стейкхолдеров игнорируются.
Закон о лоббизме мог бы гарантировать всем группам равные правила участия (регистрируйся и работай), сейчас же многое решается по принципу приближенности.
Подводя итог, можно сказать: лоббизм в России существует и довольно развит, но без законных рамок он во многом остается «в сумраке».
Эксперты называют такую ситуацию порочной: с одной стороны, официально «лоббизма нет», с другой — лоббистские процессы пронизывают законодательную и исполнительную власть.
Отсутствие закона приводит к тому, что прозрачность минимальна, общество часто узнает о результатах (принятых нормативах), но не о том, как и под чьим влиянием они появились.
Именно на это указывают сторонники необходимости закона, приводя пример западных стран, где никуда от влияния интересов не деться, но лучше его регламентировать, чем делать вид, будто его нет.
6. Альтернативные механизмы регулирования лоббистской деятельности в РФ.
Несмотря на отсутствие специального закона, в российской правовой системе имеются смежные институты и механизмы, через которые осуществляется частичное регулирование взаимодействия общества, бизнеса и власти.
Эти механизмы можно рассматривать как альтернативы законодательному регулированию лоббизма — они призваны обеспечить учет частных интересов и прозрачность власти, хотя и не называются напрямую «лоббистскими».
К основным таким институтам относятся:
• Объединения бизнеса и их диалог с властью.
Крупные бизнес-ассоциации — прежде всего, Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), а также «Деловая Россия» (объединяет средний бизнес), «Опора России» (малый бизнес), отраслевые союзы — функционируют как коллективные лоббисты.
Их деятельность формально регулируется законом об общественных объединениях и некоммерческих организациях (ФЗ «О некоммерческих организациях» № 7-ФЗ от 12.01.1996).
Эти НКО имеют право представлять интересы своих членов, участвовать в выработке решений. Например, РСПП по закону включен в Российскую трехстороннюю комиссию (правительство–работодатели–профсоюзы), где обсуждаются проекты социально-экономических актов.
Торгово-промышленная палата РФ, действующая на основе отдельного закона (ФЗ от 07.07.1993 № 5340-1), объединяет предприятия и также наделена правом экспертизы законопроектов, внесения предложений органам власти.
Таким образом, через законодательно оформленные бизнес-объединения предприниматели влияют на политику.
Это частично компенсирует отсутствие реестра лоббистов: власть прислушивается к позициям РСПП или ТПП по вопросам экономики.
• Общественная палата РФ и общественные советы.
Институт Общественной палаты РФ создан Федеральным законом от 04.04.2005 № 32-ФЗ.
ОП РФ призвана обеспечивать взаимодействие граждан, НКО и профессиональных сообществ с органами власти при выработке государственной политики.
По закону Палата может проводить общественную экспертизу проектов нормативных актов, направлять свои заключения в парламент и правительство.
Также члены ОП РФ участвуют в работе общественных советов при федеральных министерствах.
Общественные советы — это консультативные органы при министерствах и ведомствах, формируемые из представителей общественности и экспертов (их деятельность урегулирована законом об основах общественного контроля № 212-ФЗ от 21.07.2014, ст. 13).
Советы помогают учитывать интересы общественных объединений и иных организаций при оценке работы органов власти.
Они рассматривают проекты важных решений ведомства, собирают отзывы от профильных организаций, тем самым выступая каналом лоббирования от гражданского общества.
Например, при Минздраве в общественном совете могут состоять ассоциации пациентов, при Минпромторге — союзы промышленников. Хотя решения общественных советов имеют лишь рекомендательный характер, само их существование институционализирует диалог: у любой профессиональной или гражданской группы есть путь — через Общественную палату или совет — донести свою позицию официально.
В этом смысле ОП РФ и советы играют роль «смазки» между обществом и бюрократией, частично выполняя функции прозрачного лоббизма.
Однако эффективность их разнится: где-то советы активны, где-то формальны.
Тем не менее, законодательство об общественном контроле декларирует, что потребности и интересы граждан должны учитываться органами власти, и создает для этого площадки.
• Процедура оценки регулирующего воздействия (ОРВ).
Это важнейший механизм, введенный для учета интересов бизнеса при принятии нормативных актов.
Оценка регулирующего воздействия — процедура анализа проектов нормативных правовых актов на предмет влияния их на предпринимательскую деятельность (урегулирована правительственными актами, а с 2021 г. и в ФЗ № 414-ФЗ от 21.12.2021 для регионального уровня).
Суть ОРВ:
каждое министерство, разрабатывающее новый регуляторный акт, обязано:
- опубликовать уведомление о разработке на федеральном портале проектов НПА. - провести публичное обсуждение текста с предпринимательским сообществом и заинтересованными лицами. - подготовить отчет об ОРВ, а Минэкономразвития РФ дает официальное заключение о том, нет ли в проекте избыточных требований или издержек для бизнеса.
Если заключение отрицательное, проект могут отправить на доработку. Так реализуется фактически «лоббирование по процедуре» — бизнес и эксперты через комментарии на портале и обсуждения влияют на содержание нормативного акта.
Например, проект вводит новую отчетность для компаний — в ходе ОРВ предприниматели указывают на чрезмерность, и пункт смягчают или убирают.
ОРВ институционализирована: ее проведение обязательно для подавляющего большинства проектов, затрагивающих предпринимательство.
Есть исключения (например, налоговая сфера, вопросы нацбезопасности — там ОРВ не требуется), но в целом это мощный инструмент. Он позволяет пролоббировать отмену или изменение нежелательных норм законным путем, предоставив расчет ущерба и альтернативы.
Кроме ОРВ новых актов, есть также оценка фактического воздействия (ОФВ) — анализ уже действующих норм с участием бизнеса.
ОФВ помогает инициировать корректировку устаревших или неудачных требований. В совокупности, система ОРВ/ОФВ выступает как заменитель отсутствующего закона о лоббизме в части взаимодействия государства и деловых кругов: она обеспечивает прозрачность подготовки регуляций и участие заинтересованных лиц на ранней стадии.
Хотя ОРВ — это скорее технократическая процедура, по сути она позволяет легально лоббировать улучшение регуляторной среды, и результаты публикуются (отчеты доступны на том же портале).
Отметим, что в последние годы бизнес выражал обеспокоенность эрозией эффективности ОРВ — например, в 2020–2021 некоторые ключевые законы (как пакет регулирования Рунета) принимались без полноценного ОРВ под предлогом исключений, что снизило влияние экспертов.
Тем не менее, ОРВ остается системным элементом.
• Законы, обеспечивающие открытость власти.
К косвенным механизмам, облегчающим общественный контроль над лоббизмом, относятся нормы об информационной прозрачности.
В частности, Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов МСУ» обязывает госорганы публиковать большую часть документов, предоставлять ответы на запросы граждан и организаций.
Благодаря ему на официальных сайтах министерств можно найти проекты нормативных актов, заключения экспертиз, сведения о принятых решениях.
Это, конечно, не прямое регулирование лоббизма, но создает базу для него: зная планы правительства, группы интересов могут заранее включиться в обсуждение (через ОРВ, общественные слушания или неформально).
Также в рамках политики открытости с 2012–2013 гг. в РФ действовал проект «Открытое правительство»: публиковались планы законопроектов, проводились общественные консультации онлайн.
Многие эти инициативы затем интегрировались в обязательные процедуры (как тот же портал regulation.gov.ru).
Таким образом, закон об открытости информации — важный смежный акт, гарантирующий минимальную транспарентность, без которой невозможен и подотчетный лоббизм.
• Антикоррупционная экспертиза и декларирование.
Еще один смежный институт — это независимая антикоррупционная экспертиза проектов НПА, введенная с 2009 года. Минюст России аккредитует независимых экспертов (в том числе НКО, юристов), которые могут получать тексты проектов и давать заключения, есть ли в них коррупциогенные факторы.
Данные заключения обязательны к рассмотрению разработчиками. Хотя это немного другой угол (выявление лазеек для коррупции), по факту инструмент позволяет общественникам влиять на содержание законопроектов, устраняя нормы в интересах узких групп.
Кроме того, госслужащие и депутаты в РФ обязаны декларировать доходы и подарки; есть ограничения на совместительство.
Эти меры косвенно ограничивают некоторые формы лоббизма (например, чиновник не может по закону получать оплату за консультации бизнеса).
Это тоже часть комплексного регулирования без спецзакона: через антикоррупционные нормы власть пытается предотвратить наиболее опасные проявления скрытого лоббирования (конфликты интересов, плату за решения).
В целом, хотя специальный закон о лоббизме в России отсутствует, определенные механизмы представительства интересов все же работают.
Крупный бизнес нашел способы доносить свое мнение через РСПП, ТПП, прямые контакты; гражданское общество — через Общественную палату, советы, публичные обсуждения; законодательство об ОРВ системно вовлекает экспертов в регуляторную политику.
Однако эти механизмы разрознены и неполны.
Нет единого прозрачного реестра, нет общего кода этики для всех, кто лоббирует, нет санкций за недобросовестное влияние — все это может обеспечить только специальный закон.
Пока же российский лоббизм регулируется «мозаично»: частично нормами о гласности, частично — о НКО и общественном контроле, частично антикоррупционными правилами.
Эксперты указывают, что этого недостаточно для полноценной прозрачности.
Тем не менее, текущая система позволяет, хоть и фрагментарно, учитывать интересы различных групп при принятии решений — вопрос в эффективности и желании самой власти пользоваться этими инструментами.
Заключение:
Закон о лоббизме в России мог бы собрать воедино и укрепить все перечисленные механизмы, установив цивилизованные рамки для продвижения частных интересов без ущерба для общества.
Международный опыт (США, ЕС, Канада, др.) показывает, что лоббизм лучше регулировать, чем запрещать или игнорировать.
В нашей стране же пока лоббизм де-факто существует, но де-юре не признан, что создает правовой вакуум.
В результате наиболее влиятельные группы умеют продвигать свои интересы и без закона, тогда как прозрачность и равный доступ страдают.
Дискуссия о принятии закона о лоббизме в РФ продолжается, и приведенные факты, аргументы и механизмы дают основу для понимания, что мы теряем без такого закона и что могли бы приобрести с его принятием.
Источники и ссылки: 1. Байков А., Сушенцов А. «Страновые особенности лоббизма в США и Японии», Международные процессы, 2010, Т.8, № 2(23) ru.wikipedia.org (общие сведения о терминологии и попытках законодательно урегулировать лоббизм в РФ).
2. Фельдман П.Я. «Нужен ли в России закон о лоббизме?», Власть, 2014, № 2 ru.wikipedia.org. (Анализ российских попыток законодательного регулирования лоббизма).
3. Интервью Павла Толстых — «Российских лоббистов не берут под закон», Business FM, 16.05.2009 bfm.rubfm.ru. (История законопроектов 1995–2003 гг., позиции правительства).
4. Право.ru: «Закон о лоббизме: эксперты — за, чиновники — против», 15.12.2009 pravo.rupravo.ru. (Социологическое исследование восприятия лоббизма, аргументы сторон).
5. РИА Новости: «Левичев повторно внес в Госдуму законопроект о лоббизме…», 07.07.2015 ria.ruria.ru. (Описание содержания законопроекта 2015 года и мотивов его авторов).
6. Википедия: «Лоббизм»ru.wikipedia.orgru.wikipedia.org, «Лоббизм в России»ru.wikipedia.orgru.wikipedia.org, «Лоббизм в США», «Лоббизм в Германии» и др. (Обобщающая информация о правовом регулировании и истории лоббизма).
7. Закон РФ от 16.04.2021 (Германия) «О введении реестра лоббистов…» — Lobbyregistergesetz, с изм. 2024 anticor.worldanticor.world. (Нормативное регулирование лоббизма в ФРГ).
8. Wiley Rein LLP: «France Institutes Mandatory Lobbyist Registration», July 2017 wiley.law. (Описание французской модели обязательной регистрации лоббистов через HATVP).
9. Федеральный закон РФ от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате РФ» consultant.ruconsultant.ru; ФЗ от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ», ст. 13 consultant.ruconsultant.ru; ФЗ от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности госорганов…» и др. (Официальные акты, опосредованно регулирующие участие общественности и бизнеса в выработке решений).
